一、引言

改革开放以来，我国市场开放程度越来越高，外资投资总额不断上升，为我国经济发展做出了巨大贡献。上个世纪80年代，我国逐渐建立了外商投资方向与投资目录制度，1995年首次出台了《外商投资产业指导目录》。20多年来，我国根据不同时期对外开放程度和自身经济发展需要不断调整目录近十次，从鼓励类、允许类、限制类和禁止类划分体例结构向鼓励类目录与负面清单目录相结合体例结构转变。在矿产资源领域，限制类、禁止类的条目不断变化，从最开始的钨、锡、锑、金、银、铂族、稀土、金刚石、天然宝石、放射性矿产等十多种矿产减少到2019年《外商投资准入负面清单》中只对稀土、钨、放射性矿产进行特别管理。

在矿产资源领域对外开放程度越来越高的过程中，部分外资介入战略性矿产资源曾引起我国政府和社会的高度关注。例如在金矿的开发中，中方勘查开采企业以探矿权或采矿权作为合作条件入股，外商投资者以资金入股，占据矿山资源控制权。在中美贸易摩擦不断加大，全球化受到挑战的新形势下，如何完善矿产资源尤其是战略性矿产资源的外资利用管理政策显得尤为重要，需要我们对西方矿业发达国家的外资利用监管政策进行分析借鉴，从而完善我国外资利用政策，提高对外开放水平，保障国家安全利益。

二、国外矿产资源开发外资利用监管政策

（一）美国矿产资源开发外资利用监管政策

1.美国的矿产资源外资利用政策。美国是联邦制国家，外资利用政策包括联邦政府政策和州级地方政府政策。联邦政府没有制定专门的外商投资限制性政策来约束外资利用，相比其他矿业发达国家，相对较为开放，只在联邦政府直接管理的部门制定相关措施限制外商投资，包括：国家安全限制部门，明令禁止进入，如航空、航运、核能开发等；严格限制部门，如广播、媒体等；有选择限制部门，如公共服务、矿产等；特殊限制部门，如水力、水产等。美国矿产资源开发的外商投资属于对外商投资有选择地限制部门。《采矿许可法》规定，允许外商投资开采矿藏，前提条件是投资者母国必须与美国签订相似条约，享有对等矿产开采的权利。美国州政府颁布实施的外资利用政策是美国外资利用政策的重要组成部分，是影响外商投资美国的主要影响因素。为了促进地方经济发展，增加地方就业机会，州政府对待外商投资一般持较为开放的态度，采取税收减免，发行债券，咨询服务等多种方式吸引外国投资者，创造良好的投资环境。

具体涉及到矿产资源开发，美国联邦政府所有土地和印第安土地上的矿产资源归联邦管理，各个州土地上的矿产资源由州政府管理①。在交叉的地域管辖范围内，其矿产资源由联邦政府和州政府共同管理②。矿产资源开发市场准入和投资经营方面主要包括矿物租赁和能源开发，属于联邦政府和州级政府两级管理。美国的矿产资源勘探、开采、冶炼、销售等都是私人公司参与运作，联邦政府矿产资源的开发权利采取招标方式竞争性出让，私人公司通过招标租售程序获得资源的开发利用权利。《联邦矿物土地租赁法》和《1920年矿产租赁法》规定了矿产土地租赁和煤炭、石油、天然气、页岩气等矿产资源的开采权只能租赁和拍卖给美国公民或者美国公司。矿产土地租赁的公司如果外资占比超过10%，投资者母国必须是给予美国同等权利的国家。矿产资源的开采权只有在内务部部长批准的前提下才能分租或者转租给外国人③。

2.美国矿产资源外资利用监管制度。美国对待外资进入在很多领域实施自由开放政策，对待外资企业视同本国企业，对外资企业的一般性经营活动几乎没有干预。美国政府只有在涉及到国家安全的关键敏感领域才会有所限制，如核能、能源、航空、通讯、金融等部门，体现在市场准入限制和同等国民待遇方面，国家安全是其限制和监管的核心因素。

上个世纪70年代，外资大量收购和兼并美国大型公司，引发美国社会和政府的强烈关注，尽管当时评估外资利用没有威胁到美国关键产业，对国家安全没有构成威胁，美国政府还是于1975年成立外国投资委员会（CFIUS）加强对外资利用的监管。外国投资委员会由涉及国土安全、司法、国防、商务等方面的十多个部门组成，主要职能是评估外商投资对美国安全的影响以及监管外商在美的投资经营活动。80年代，外国投资委员会增加了对特定外国人对美国企业进行的并购行为进行安全审查。90年代，政府出台《外国人合并、收购和接管条例》，规定了对外资利用审查监管的具体方法和程序④。

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